如何规范直销监管？看执法者眼中的直销监管

　　本文由《中国直销》授权发布，未经《中国直销》杂志授权，不准转载。如需转载，请与《中国直销》杂志联系（联系电话：023-63658883，邮箱：zgzx@cpcw.com）。

　　编者按:本文是工商局人士供稿。在执法者的眼中，中国直销处于一种什么样的状态？监管部门在对直销进行管理时面临着什么难题？如何规范直销监管？作者对这些问题进行了全面解读，这有助于业界了解到直销监管者们的工作状态和执法态度。

　　执法者眼中的直销监管

　　◎文/钟洁华

　　总体上讲，政府职能部门对直销的规范化监管，一方面要保护直销企业合法权益，促进中国直销业发展的良好愿望;另一方面要严厉打击非法传销行为，防止传销对直销的冲击。可见，规范直销是一项任重而道远的工作，考验着职能部门的执法能力和执法智慧，但只要理清监管思路，采取防控并举、标本同治的办法，就一定能够引导并促进直销业的健康发展。

　　直销存在的问题

　　直销是一种特殊的交易方式和经销方式，它具有销售场所不固定性、交易行为隐蔽性、交易信息不对称性、直销人员流动性等特点，加上有关法律法规操作性不强，直销监管尚缺乏经验和理论指导，导致政府职能部门对直销市场的监管常处于被动的局面。直销的监管需要逐步学习、摸索、引导和把握，目前，直销企业服务网点和经销商的监管问题比较普遍。
　　直销网点的难以确认是工商部门重要问题之一。走进大街小巷，一般消费者难以一眼认出哪个店铺是直销网点，事实许多直销网点就在身边，却没让我们发现。根据工商部门登记情况来看，直销企业的经销商字号名称繁多，有的叫工作室、化妆品店、日用品店，有的叫美容店、保健品店、商行等，从字号上看难以分辨出其与直销企业的关系。除个别直销企业直营店外，绝大部分直销特约经销商都是直销企业与个体户在工商部门申领营业执照后，直销企业再与之签定合同。
　　令工商部门更难以接受的是，很多直销网点并没有发挥出其应有的作用。部分直销企业为节约成本，把服务网点直接设在经销商店铺中，服务网点主体身份存在双重性。不少授权经销商作为服务网点的负责人，对直销领域的相关法律法规一知半解，特别对一些禁止性条款理解不深，甚至自身都不能明确服务网点到底是干什么的，这直接导致服务网点在运营中容易偏离设立的初衷。直销员都是在已设立服务网点的地区开展直销活动，可以说服务网点是对直销员提供咨询和指导的最直接的一个部门，但很多服务网点并没发挥上述作用。
　　另一个让工商部门重点关注的是直销企业与直销员的关系。《直销管理条例》主要从招募、培训、退货退出、直销员行为四个方面进行规定，要成为直销员必须不属于法定的“七类人”、应签订推销合同、经过业务培训和考试并取得直销员证等。
　　但有的直销企业市级营销中心越权替代省级分支机构，招募直销员并进行相关培训;部分直销企业为迅速拓展业务，已将直销员的准入条件降至最低，有的公司只需要在其公司主页申请即可，甚至可在未与本人见面的情况下颁发直销员证，这就有在校学生、教师、医务人员等成为直销员的情况。个别直销企业，从培训、考试到签定直销合同发给直销员证，在一日之内就可以全部完成。这种只求数量不重质量的做法，与《直销员业务培训管理办法》严重相悖，直接导致直销员法制意识薄弱，且对政策法律的关注程度以及自觉用法律来约束和规范自己行为的能力较差，进而影响整个直销行业的形象和发展。
　　直销经营缺乏规范是工商部门眼中最大的问题。其中，抬高产品价位、夸大及虚假宣传的行为比较严重。此外，利用网络销售突破分支机构限制、利用合法直销身份开展传销活动等也都引起了工商部门的高度关注。
　　除了直销业自身存在的问题，监管中也存在着过于重视执法而忽视规范的问题。长期以来，不仅普通百姓对直销和传销很陌生，即便是职能部门的大多数人对直销和传销有关的基本问题也不甚了了。由于日常监管实践重事后查处、轻事前事中监督管理，导致职能部门产生监管就是处罚、打击的倾向。这不利于监管职能的全面发挥，从而造成监管职能的失衡，影响监管效果。

　　直销监管的难点

　　监管信息不畅通是监管的首要难题。目前，直销许可审批及信息备案部门是商务部，监管在工商部门。作为直销企业监管主要执行者的基层工商部门，在对直销企业监管时，需要及时掌握辖区内的直销企业店铺、服务网点和直销员的基本信息，由于管理部门林立和各自为政，商务部、工商总局、公安部的信息，地方部门之间的信息相互间缺乏互联互通，且监管信息稀少和滞后，直接制约了基层工商部门直销监管工作的开展。如披露的直销员信息中，基层工商部门无从判断哪些直销员在本区域从事直销行为。服务网点的公布情况也比较笼统，不能提供及时准确的资料给基层工商部门。这些都给基层监管带来很大不便。
　　监管手段不够丰富难以应付复杂的局面也是监管的难点之一。直销企业在网上发布信息来招募直销员，在网上申请，进行培训、发证，工商部门难以监管;直销员与消费者面对面交流，以口头交流为主，缺乏书面凭证，难以监管;互联网传销由于具有虚拟性、无边界性、开放性和快捷性等特点难以监管;在传销案件调查取证过程中，工商部门的调查权在法律上还缺乏有效的保证，传销分子往往把重要的证据隐藏于营业场所以外的地方，如没有公安部门的介入也难以监管……。
　　执法人员专业能力不够也是监管的重要难点。县及县以下工商部门、公安部门担负着规范直销、打击传销的主要职责，但从事此项工作的人员大都是兼职，并且大都没经过专业性培训，可以说对直销和传销是接触不多、了解不够、认识不深、研究不透，在规范直销打击传销宣传上，在教育、规劝、遣散、取证等各个环节，缺乏深入的洞悉和透彻的分析，难以启发民众，难以说服传销人员，特别是针对传销人员的反调查和近乎教徒般的执着，难以从思想深入影响和改变对方。
　　法律法规操作性不强也制约着工商部门的监管。一是现在的两部条例没有明确界定直销员的法律身份，直销企业与直销员的法律关系不明，直销网点、经销商及直销员的活动，难以区分属于企业行为还是个人行为。在开展执法工作时，执法人员不敢轻易定性，消费者更难以判断行为性质及合法性。二是直销员的合法权利难以得到切实的法律保障，由于条例只是对直销企业正式员工招募进行了限制，而直销公司可以采取“非正式员工”的方式轻易规避法律的强制性规定。三是引发直销行业的“灰色经营”现象，部分未能获牌企业，纷纷放弃申牌，转而以传统经营方式申请登记，这些企业将抱着侥幸心理继续在市场上存在，研究法规的疏漏，既不踩法律红线，也不按法规经营，导致了“灰色经营”现象。这给直销市场的监管增加了难度，也是对基层执法人员的重大考验。
　　社会对直销和传销的认知差别太大也影响到了工商部门的监管。从直销和传销进入中国大陆市场开始，众多消费者对其概念和涵义的理解一直模糊和存在分歧，政府部门从早期对传销的旁观到正式颁发牌照到全面禁止再到与直销区别对待，政策的频繁变化让民众难以准确理解和接受。大多数消费者都知道传销违法，直销合法，但由于我们对《直销管理条例》和《禁止传销条例》宣传不够，导致消费者对直销的概念模糊，缺乏直观认识，分不清传销与直销的区别，这让工商部门在具体的执法中面临着被社会误解的风险。

　　规范监管的对策

　　摸清直销及直销市场行情及发展动向，是搞好规范监管的基础。职能部门必须加大对直销和传销市场的调研，收集企业信息，了解市场动态，摸清运作规则甚至是潜规则，深入调查收集第一手资料，为监管、引导、打击等工作提供真实可靠的基础信息。加快建设全国统一的监管信息网，做到标准统一，资源共享。做好信息分类，在保护企业商业秘密的前提下，将各项数据及时分布于众，使各地工商部门能全面掌握，了解直销企业名单、保证金使用、直销员培训、规范直销打击传销的动向等。同时要加强工商机关同直销企业间信息沟通和指导，基层工商部门面对的主要是直销企业服务网点、经销商和直销员，应督促企业按照规定及时向工商部门报备相关信息，推行备案登记管理。
　　必须要加强直销活动监管，从细节入手。首先要加强对直销服务网点的监管，建议针对直销网点作出明确规定，明确网点名称为“XX公司XX市(县)服务网点”，明确网点提供展示产品价格、退换货及企业依法提供其他服务，设立一个真正发挥服务作用的服务网点。工商部门除在网点审批方面严格把关外,重点对其展示商品的品种、质量、商品说明、装潢广告等内容以及应当报备、披露、公示的信息是否公示等进行检查和督促，从源头上规范和治理，防止夸大宣传和信息发布，防止过分渲染“财富效应”诱发违法行为发生。
　　其次，工商部门要监督并指导直销企业及其省级分支机构依法招募直销员，指导直销企业把好招募人员资格审核关，防止《直销管理条例》禁止的人员进入直销员队伍;职能部门要监督直销企业按照《直销管理条例》的规定，建立健全并实施计酬制度;建立政府统一组织,各部门通力合作的工作机制，除工商、公安作为打击传销、规范直销的主力军以外，其他部门也要积极参与，形成各部门共同参与的市场监管系统。
　　再次，要加强直销监管队伍的建设。直销监管是一个全新的监管领域，不仅要监管企业，还要监管直销员，不仅要开展日常巡查监管，还要开展网上监管，涉及的范围广、难度大。监管人员既要掌握直销监管的专业知识，又要能够利用先进的科技手段，促进由静态监管向动态监管的转变。监管人员除了要有专业的知识和技能，心态也必须要调整过来，要克服监管就是处罚、打击的倾向，克服监管职能虚位、错位的倾向。
　　最后，必须要认识到，监管者和被监管者都需要有更完善的法律法规，目前的两部条例还仅仅是一个开始，我们直销市场步入法制化道路仍然任重而道远。任何立法机关从颁布实施到取得实质性效果都有一段时间的过渡期，我国对于直销的规定与当今世界许多国家现行法上的规定有较大的不同。因而需要我们的执法部门在执法过程中严格把握现行法上的规定，在实践过程中积极探索适合我们国情的直销管理办法，着手对直销管理条例进行修改的准备工作，加强立法调研，提高监管效率，增强法规操作性，为企业和监管部门提供法律依据。
　　需要补充的是，直销和传销在社会的认知度已经严重影响到了直销行业的发展和监管部门的正常监管。我们需要加强对获牌企业的宣传，既鼓励他们积极发展，又教育他们守法经营，同时加强直销行业协会建设，借助直销从业者的自律行为，予以利益和道德的约束。另一方面，要加强对广大消费者的宣传教育，使各界对传销与直销、直销与传统意义上的直接销售的区别有明确的认识。